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| 【法規(guī)】污染健康損害賠償立法待完善 |
| （時間:2008/12/15 10:46:38） |
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法學(xué)分會首屆全國會員代表大會近日在京召開，記者了解到，環(huán)境與健康法律問題成為與會專家共同關(guān)注的話題。專家們普遍認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)污染健康損害賠償?shù)膶ｉT性立法，加大賠償力度，引入多元化賠償機(jī)制，構(gòu)建環(huán)境與健康管理的政策體系。
應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境健康損害賠償?shù)膶ｉT性立法，提供有力且便于實(shí)現(xiàn)的司法救濟(jì)及救助
“環(huán)境污染致人體健康損害異于一般健康損害。”中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所教授楊素娟認(rèn)為，環(huán)境污染致人體健康損害具有以下特點(diǎn)，一是污染物質(zhì)種類繁多，影響范圍大，危險(xiǎn)性高，人群接觸時間長；二是污染物質(zhì)濃度低、危害不易早期發(fā)現(xiàn)；三是污染物質(zhì)由多種途徑侵入，諸因素綜合作用，難以治療，預(yù)后效果差。
“環(huán)境健康損害的對象往往人數(shù)眾多、不特定，致病的因果關(guān)系認(rèn)定復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，患病原因查明滯后、損害后果難以計(jì)量。因此，環(huán)境污染致人體健康損害的醫(yī)學(xué)認(rèn)定具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要規(guī)范化，有關(guān)法律救濟(jì)亦需定型化、標(biāo)準(zhǔn)化。”
楊素娟介紹說，在20世紀(jì)70年代初，日本就構(gòu)建了專門的公害健康被害行政補(bǔ)償制度、公害糾紛行政調(diào)解制度，瑞典、德國等也較早制定專門的環(huán)境健康損害賠償法。“通過專門環(huán)境健康損害賠償立法明確特定污染物慢性、累積性接觸導(dǎo)致的健康損害醫(yī)學(xué)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)學(xué)判定，可以及早發(fā)現(xiàn)和診斷出環(huán)境污染對人體健康的影響，有效地預(yù)防環(huán)境健康危害的蔓延和擴(kuò)大。”
學(xué)界普遍認(rèn)為，我國《民法通則》第一百二十四條、《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條是關(guān)于環(huán)境民事責(zé)任的法律規(guī)范，特別是后者，不僅是關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的實(shí)體規(guī)范，而且還包含了環(huán)境損害賠償糾紛解決的程序規(guī)范。但是楊素娟提出:“關(guān)于環(huán)境健康損害賠償案件尚未被法院列為有關(guān)人身權(quán)糾紛的一個類型，這使得受害人救濟(jì)的訴訟事件很難立案。”
“加強(qiáng)環(huán)境健康損害賠償法制化，對于抑制、鞭撻環(huán)境污染行為，救濟(jì)受害人，維護(hù)國家環(huán)境管理秩序和促進(jìn)環(huán)境法律實(shí)施具有積極作用。我國環(huán)境健康損害事件日益突出，但現(xiàn)行法律、法規(guī)卻無力解決，致使相關(guān)糾紛處在困境之中。應(yīng)當(dāng)把維護(hù)社會成員的身體健康看作是最基本的公共利益予以充分的立法保障，提供有力且便于實(shí)現(xiàn)的司法救濟(jì)及救助。”楊素娟說。
賠償范圍應(yīng)包括有形損害、無形損害和精神損害，應(yīng)擴(kuò)展賠償責(zé)任，引入懲罰性賠償原則
華南理工大學(xué)法學(xué)院劉長興博士認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)人身損害賠償責(zé)任范圍的確定應(yīng)包含有形損害、無形損害和精神損害3個方面。
劉長興提出，環(huán)境侵權(quán)人身損害賠償責(zé)任范圍的確定，首先是對人身造成有形損害的情形，即侵犯生命權(quán)、健康權(quán)，對這種責(zé)任的追究正由傳統(tǒng)的過失責(zé)任原則轉(zhuǎn)向嚴(yán)格責(zé)任原則，即只要是環(huán)境污染造成了人身傷害，污染者即應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
其次，是對人身造成無形損害的情形，即由于污染造成的主體感覺不適、降低生活舒適性等。環(huán)境人格權(quán)以環(huán)境人格利益為客體，保護(hù)人在適宜環(huán)境中生活的權(quán)利。對于侵害環(huán)境人格權(quán)的救濟(jì)應(yīng)以預(yù)防性救濟(jì)為主，一旦發(fā)生現(xiàn)實(shí)的損害，就要對暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中的事實(shí)進(jìn)行賠償。如果污染已經(jīng)持續(xù)一段時間，應(yīng)當(dāng)對已經(jīng)造成的生活質(zhì)量下降的損害進(jìn)行賠償；如果污染還要長期持續(xù)，就需要對人未來繼續(xù)受污染的損失進(jìn)行賠償。
此外，還有精神損害賠償問題。劉長興認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)造成精神損害的賠償應(yīng)考慮環(huán)境侵權(quán)的特殊性。由于環(huán)境侵權(quán)適用嚴(yán)格的責(zé)任原則，因此存在大量的無過錯責(zé)任人，如果在精神損害賠償上適用過錯責(zé)任原則，則大量環(huán)境侵權(quán)案件無法獲得精神損害賠償。“嚴(yán)重侵害生命健康權(quán)的污染行為勢必給當(dāng)事人造成精神痛苦，美國就有一些已經(jīng)判定賠付‘癌癥恐懼’的損害。因此，一般應(yīng)適當(dāng)支持受害人的精神損害賠償請求。”
對于環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)呢?zé)任范圍，劉長興認(rèn)為，環(huán)境污染的同質(zhì)賠償原則不足以阻止污染者的污染行為，因此，應(yīng)對主觀上有惡意的環(huán)境污染侵權(quán)適用懲罰性賠償原則，擴(kuò)大加害人賠償責(zé)任的范圍。
應(yīng)健全完善環(huán)境與健康管理政策，當(dāng)務(wù)之急是建立環(huán)境健康損害監(jiān)測制度、鑒定評估制度、補(bǔ)償基金制度、責(zé)任保險(xiǎn)制度和事故應(yīng)急制度
“中國環(huán)境與健康的政策和立法框架是由不同領(lǐng)域的政策和立法組成的。”中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所教授王燦發(fā)指出，我國的環(huán)境與健康政策和立法的框架比較復(fù)雜，雖然已有一定的原則和規(guī)則，但卻涉及環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、藥品管理和勞動環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域，非常分散、凌亂，缺乏系統(tǒng)性，構(gòu)不成一個完整的體系。
王燦發(fā)認(rèn)為，我國環(huán)境與健康管理的政策和立法面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在環(huán)境與健康管理政策、法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及管理制度3個主要方面都存在缺陷。
首先，我國缺乏完整系統(tǒng)的環(huán)境與健康管理政策，缺乏全面、系統(tǒng)的環(huán)境健康恢復(fù)、環(huán)境健康損害保險(xiǎn)等救濟(jì)政策，也缺乏以發(fā)展環(huán)境與健康信息公開和公眾參與為重要支撐的環(huán)境與健康監(jiān)督政策。
其次，缺乏健全的環(huán)境與健康管理的法律、法規(guī)體系。沒有專門的立法，有關(guān)法律規(guī)定散見于多個法律中，很難對人體健康提供有效的保護(hù)，也難以預(yù)防環(huán)境健康事件的頻繁發(fā)生。
最后，缺乏必要的環(huán)境與健康管理法律制度。如何保障人體健康、人體健康損害的衡量標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)途徑和方式等問題，都沒有細(xì)化的具體規(guī)定，已經(jīng)完全不能適應(yīng)實(shí)踐中環(huán)境健康保護(hù)的需要。一些具體的環(huán)境健康管理制度，如環(huán)境健康損害報(bào)告制度、預(yù)警制度、賠償制度等亟待建立。
而且，王燦發(fā)指出，我國現(xiàn)有的環(huán)境管理制度和措施沒有得到有效的實(shí)施。特別是對人體健康保護(hù)的規(guī)范，沒有得到應(yīng)有的重視。“比如環(huán)評應(yīng)包含對人體健康影響的評價，但在具體操作中卻缺乏相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)；再如環(huán)境損害賠償制度必然包含對人體健康損害的賠償，但在具體實(shí)施中卻缺乏污染致人體健康損害認(rèn)定的機(jī)構(gòu)、程序和標(biāo)準(zhǔn)。”
王燦發(fā)認(rèn)為，環(huán)境與健康管理政策和立法的健全與完善應(yīng)包括以下幾個方面:
一是制定全面系統(tǒng)的環(huán)境與健康管理政策。應(yīng)該包括以合理規(guī)劃和環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評價為主體的環(huán)境健康損害預(yù)防政策；以清潔生產(chǎn)和環(huán)境友好為主導(dǎo)的有利于環(huán)境與健康的產(chǎn)業(yè)政策；以淘汰落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備為核心的環(huán)境健康污染源治理政策；以發(fā)展環(huán)境健康損害保險(xiǎn)、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)為主要內(nèi)容的環(huán)境健康損害救濟(jì)政策；以發(fā)展環(huán)境與健康信息公開和公眾參與為重要支撐的監(jiān)督政策。
二是逐步健全環(huán)境與健康的法律、法規(guī)體系。在補(bǔ)充完善有關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，起草制定專門的環(huán)境健康法律、法規(guī)，如《環(huán)境健康損害賠償法》、《環(huán)境健康管理?xiàng)l例》等，最后形成由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)組成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境健康法律體系。
三是建立一整套相互銜接和配合的環(huán)境與健康管理制度。
四是構(gòu)建強(qiáng)有力的環(huán)境與健康管理執(zhí)法機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確職責(zé)，加強(qiáng)政府層面上各有關(guān)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。而且，要通過信息公開制度、公眾參與制度等提供社會參與、監(jiān)督的途徑，并加大司法系統(tǒng)的案件受理和審理力度。
王燦發(fā)提出，當(dāng)前，在環(huán)境與健康管理制度建設(shè)方面，應(yīng)建立以下幾項(xiàng)制度:
一是監(jiān)測制度。目前，我國環(huán)境與健康管理工作最大的挑戰(zhàn)就是底數(shù)不清、程度不明、數(shù)據(jù)缺乏。環(huán)境健康損害監(jiān)測制度應(yīng)該對全國，特別是長期遭受污染的重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境健康損害狀況進(jìn)行全面、動態(tài)的調(diào)查，并與環(huán)境健康規(guī)劃制度、環(huán)境健康損害預(yù)警制度等實(shí)現(xiàn)對接。目前，可以依托較為完善的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，對人體健康影響較大、現(xiàn)有監(jiān)測體系可以常規(guī)監(jiān)測的污染物質(zhì)，應(yīng)盡快納入環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目或增加監(jiān)測頻率。
二是鑒定評估制度。環(huán)境健康損害的原因、性質(zhì)、大小、程度及影響范圍的認(rèn)定具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，需要建立專門的機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供損害鑒定評估服務(wù)。應(yīng)對環(huán)境健康損害評估機(jī)構(gòu)的評估資質(zhì)予以認(rèn)定，并制定、發(fā)布相應(yīng)的鑒別標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。
三是補(bǔ)償基金制度。應(yīng)設(shè)立由環(huán)保、法律、技術(shù)等專業(yè)人士組成的專門基金管理機(jī)構(gòu)，在污染者不明確、責(zé)任方為不特定多數(shù)人或者雖有明確污染者、但受害人無法經(jīng)由社會保險(xiǎn)或其他途徑得到賠償?shù)那闆r下，通過補(bǔ)償基金予以補(bǔ)償。
四是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。應(yīng)當(dāng)在環(huán)境健康損害賠償立法中明確環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，通過社會化的方式將風(fēng)險(xiǎn)分散，以解決環(huán)境健康危害事件往往涉及人數(shù)眾多、賠償金額巨大、企業(yè)難以獨(dú)立承受的問題。
五是事故應(yīng)急制度。環(huán)境健康事故的自身特點(diǎn)要求應(yīng)急制度應(yīng)更注重于事前的預(yù)防與預(yù)警，以及事后的長期救濟(jì)。要設(shè)立環(huán)境健康事故通報(bào)制度，明確應(yīng)急資金來源，并設(shè)立事故恢復(fù)基金，建立嚴(yán)格的應(yīng)急責(zé)任追究制度。
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，在滿足賠償責(zé)任社會化的同時，也要貫徹環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念
“環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)范圍的擴(kuò)大不僅在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任成立時增加了受害人獲得賠償?shù)目赡苄裕以诎喘h(huán)境侵權(quán)法之歸責(zé)原則不成立的情形下，也創(chuàng)造了賠償受害人的可能性。”西南科技大學(xué)法學(xué)院講師崔金星認(rèn)為，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為一種分散和防范環(huán)境侵權(quán)損害的法律機(jī)制和法律技術(shù)，其目的在于彌補(bǔ)傳統(tǒng)侵權(quán)行為法對環(huán)境污染損害救濟(jì)的不足，以“損害由社會來承擔(dān)”的理念，替代傳統(tǒng)侵權(quán)行為法“損害由發(fā)生之處來負(fù)責(zé)”的理念，使環(huán)境污染損害能得到必要的、合理的補(bǔ)償。
崔金星提出，環(huán)境損害救濟(jì)不能再沿用過去單一侵權(quán)民事責(zé)任制度，而需要轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)合賠償機(jī)制，在個體或單個企業(yè)無法及時、全部負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任時，通過責(zé)任負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移機(jī)制，將加害人全部或部分賠償責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會。同時，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)克服傳統(tǒng)私法預(yù)防功能的缺陷，在滿足賠償責(zé)任社會化的同時，也要貫徹環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念，恰當(dāng)運(yùn)用環(huán)境法利益衡量、溝通與協(xié)調(diào)的機(jī)制，最大程度降低環(huán)境污染損害的發(fā)生。
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