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| 水利部發(fā)布《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》 |
| （時間:2016-10-11 9:06:43） |
9月，水利部發(fā)布《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中，必須把長江生態(tài)環(huán)境保護放在首要位置，讓母親河永葆生機活力。顯然，加快流域立法進程成了如今長江生態(tài)環(huán)境保護的當務之急。水利部相關負責人日前指出，為進一步明確國家有關部門、流域管理機構(gòu)、地方人民政府的保護責任，對流域涉水行為作出明確的法律規(guī)定，《長江保護法》已漸行漸近。
長江流域以18.8%的國土面積，承載著全國32%的人口和34%的經(jīng)濟總量，是我國經(jīng)濟發(fā)展最具活力和潛力的區(qū)域之一。然而當前，長江的保護與發(fā)展正面臨復雜、嚴峻的形勢。
2016年1月，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會在重慶召開，習近平總書記提出，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。3月25日，中共中央政治局審議通過《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》（下文簡稱《規(guī)劃綱要》），再次強調(diào)長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略定位必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)。
當前，以修復長江生態(tài)環(huán)境為主要目標的大保護戰(zhàn)略，成為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展最緊迫和重大的任務。怎樣才是大保護？在此前召開的“2016·長江保護與發(fā)展論壇”上，民進中央主席嚴雋琪曾公開表示，最簡單、最直觀的解釋就是，今后在長江經(jīng)濟帶，凡是有利于保護和修復生態(tài)環(huán)境的事要多做，快做；凡是以犧牲環(huán)境為代價換取一時增長的事要少做，甚至不做。
以綠色理念引領發(fā)展藍圖
長江經(jīng)濟帶的概念起源于1984年陸大道提出的長江沿岸產(chǎn)業(yè)帶，沿海與沿長江兩個一級軸線，“T”字型宏觀戰(zhàn)略。20世紀80年代中期，國家層面提出“以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市進而帶動整個長江流域經(jīng)濟”，90年代出現(xiàn)了“長江三角洲及長江沿江地區(qū)經(jīng)濟”的概念。
2013年7月，習近平主席在武漢考察時曾指出：“長江流域要加強合作，發(fā)揮內(nèi)河航運作用，把全流域打造成黃金水道。”緊接著，2014年9月，國務院印發(fā)指導意見《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》及《長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014年-2020年）》，至此長江經(jīng)濟帶概念正式形成，此后相關政策性文件密集出臺。
據(jù)近期出臺的《規(guī)劃綱要》，截至2020年，長江黃金水道生態(tài)環(huán)境明顯改善，水資源得到有效保護和合理利用，瓶頸制約將有效疏暢、功能顯著提升，基本建成銜接高效、安全便捷、綠色低碳的綜合立體交通走廊；到2030年，水脈暢通、功能完備的長江全流域黃金水道全面建成，上中下游一體化發(fā)展格局全面形成，長江經(jīng)濟帶將在全國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更加重要的示范引領和戰(zhàn)略支撐作用。
但不難發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃綱要》從起草開始，就以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為統(tǒng)領，把保護和修復長江生態(tài)環(huán)境放在首要位置。相關負責人介紹，長江經(jīng)濟帶發(fā)展的基本思路就是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，而不是又鼓勵新一輪的“大干快上”。這是長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略區(qū)別于其他戰(zhàn)略的最重要的要求，是制定規(guī)劃的出發(fā)點和立足點。
保護壓倒開發(fā)力建生態(tài)水道
先“休養(yǎng)生息”，再談生財之道。這是2016年以來中國決策層針對黃金水道長江發(fā)出的明確信號。而高層將長江生態(tài)環(huán)境保護置于經(jīng)濟開發(fā)之上，緣于長江流域生態(tài)隱患已浮出水面。
“水少泥多”。近年來，長江中下游年均水量大幅減少，徑流干旱年份顯著增加；大量梯級水庫替代自然河流，泥沙被攔截沉積，致使中下游河道沖刷顯著，河床驟降，崩岸和入海口侵蝕風險明顯上升。中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長呂克勤接受媒體采訪時曾稱，考慮到重慶到長江三角洲一線堪稱當前中國“國計民生的支柱”，加大長江生態(tài)環(huán)境保護力度對中國經(jīng)濟長期健康發(fā)展意義重大。否則，“后果將很難想象”。不過，要讓“一江清水向東流”難點不少。
首先，政府各部門和沿江各省市如何形成合力。長江經(jīng)濟帶是流域經(jīng)濟，涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城和生物、濕地、環(huán)境等方方面面。在呂克勤看來，此前長江生態(tài)環(huán)境保護之所以效果不彰，很大程度上正是因為“九龍治水”，權(quán)力過于分散。“政府各部門各管一攤，沒有形成合力，浪費了大量人力物力。”
其次，如何讓約束機制真正“硬”起來。如呂克勤所言，現(xiàn)在長江生態(tài)環(huán)境保護約束機制“明顯不夠硬”，沿江企業(yè)隨意排污沒有根本杜絕，急需通過立法和科學規(guī)劃加以解決。水利部長江水利委員會主任劉雅鳴也表示，應將長江流域的治理、開發(fā)、保護各項事業(yè)推上法治化軌道，通過制定“長江法”，全面規(guī)范和調(diào)整長江流域管理中的各種水事行為和關系，系統(tǒng)解決流域管理中的諸多矛盾和問題。
此外，在經(jīng)濟下行壓力仍然不減的背景下，如何激發(fā)沿線地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的動力，使穩(wěn)定經(jīng)濟增長和生態(tài)長江建設并行不悖、相輔相成，也考驗決策層的智慧。對此，中共中央政治局會議明確，要抓緊研究制定和修訂相關法律，把全面依法治國的要求覆蓋到長江流域。
2016年：“二十年來最好的機遇”
基于此，長江保護法隨即呼之欲出。“一種是生產(chǎn)水，一種是生活水，一種是生態(tài)水。這三種誰優(yōu)先？”全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅曾問道。
“要我講，活著更重要。也就是生活水優(yōu)先。而要想生活水安全，生態(tài)水一定要保護好。這樣就會對生產(chǎn)水進行限制。”呂忠梅解釋，“我們把這幾個水的位置擺好，然后就是排序，最應該限制什么行為？最應該保護什么行為？違反了要接受什么樣的懲罰？這就是法律。”
從2010到2012年，呂忠梅團隊完成了《長江流域水資源保護條例》的研究工作。“當時想法是，既然還做不到整個長江法，就進行些前期研究，先把水資源保護這一部分做出來。”“以水質(zhì)為例，制定長江法當然會對上中下游各段需要達到的水質(zhì)標準進行規(guī)定，但核心問題是在于誰來管，怎么管，才能達到規(guī)定的水質(zhì)標準。這是法律要解決的問題。”呂忠梅對研究重點解釋道。
然而，立法依然有各種難點：與長江相關的有數(shù)十部法律，水法難道不適用于長江？水污染防治法難道不適用于長江？那既然已經(jīng)有法了，為什么還要制定一部新的法律？這部法律在整個法律體系中處于什么位置？與其他法律之間是怎樣的關系？湖北經(jīng)濟學院法學院院長邱秋拋出上述問題。而解決這些問題，也是整個團隊目前理論研究的重點。“這個問題不解決，立法機關一句話就把你否了。”
2016年的全國兩會上，呂忠梅等人大代表提出的“關于制定長江法的議案”已經(jīng)立案并交由全國人大環(huán)資委進行審查。“全國人大將在2017年制定下一個五年立法計劃，現(xiàn)在推動長江立法，剛好處在窗口期。”呂忠梅道。
根據(jù)呂忠梅的判斷，2016年是過去二十年來制定“長江法”最好的一次機遇。“這個時候抓住了，也許事情就成了。如果這個機會抓不住，不知道又要等多少年。”
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