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污泥作為污水處理的副產(chǎn)物，一直被輕視，“重水輕泥”的現(xiàn)象普遍存在。污泥處置是城市污水處理的“最后一公里”，如處理處置不當(dāng)，會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成二次污染。而且，在目前污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議下，污泥處置的責(zé)任主體界定不清，這滋生了種種社會(huì)矛盾糾紛，成為當(dāng)下社會(huì)的一大頑疾。其中，污水處理廠“背黑鍋”的情況也屢見不鮮，目前，沈陽(yáng)市的污泥處置就面臨著此種困境。
由污泥集中堆置產(chǎn)生的污染責(zé)任歸屬誰(shuí)家？在污水廠不具備污泥處置設(shè)施且水價(jià)中未包含污泥處置費(fèi)用的前提下，污泥處置責(zé)任是否依然同污水處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一并轉(zhuǎn)由企業(yè)承擔(dān)？若《協(xié)議》中明確政府負(fù)責(zé)污泥處置，污水處理企業(yè)僅負(fù)責(zé)污泥的簡(jiǎn)單脫水和運(yùn)輸，那么污泥處置的政企責(zé)任如何劃分？
在此背景下，污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、國(guó)家環(huán)境保護(hù)技術(shù)管理與評(píng)估工程技術(shù)中心及E20環(huán)境平臺(tái)于1月9日在北京舉辦了專家論證會(huì)。環(huán)保企業(yè)代表以及行業(yè)專家分析了沈陽(yáng)祝家污泥處置案例，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式下污水處理廠污泥處置責(zé)任劃分問題進(jìn)行了深入解析，以期推動(dòng)污泥處置行業(yè)的健康規(guī)范發(fā)展。
經(jīng)專家們認(rèn)真質(zhì)詢及研討，關(guān)于以下幾點(diǎn)達(dá)成一致意見：
地方政府是城鎮(zhèn)污泥處置的法定責(zé)任主體
污泥處置應(yīng)該按照固體廢棄物相關(guān)規(guī)定處置還是作為水污染物進(jìn)行處置呢？關(guān)于污泥的定性問題，目前的法律、法規(guī)尚沒有明確。經(jīng)過專家討論，這兩種歸屬并不矛盾，污泥作為城鎮(zhèn)公共服務(wù)的組成，不管是水污染物還是固體廢物，都是市政公共服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，地方政府是上述公共服務(wù)的責(zé)任主體。因此，處理污水、處置污泥是地方政府義不容辭的責(zé)任。
根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)法律專家的討論，地方政府也是城鎮(zhèn)污泥處置的法定責(zé)任主體。污泥的處理處置是伴隨著污水處理事業(yè)的不斷發(fā)展而逐漸發(fā)展起來的。我國(guó)污泥處理處置事業(yè)發(fā)展緩慢，一直滯后于污水處理事業(yè)的發(fā)展。縱觀我國(guó)相關(guān)環(huán)保法律的發(fā)展歷程，我國(guó)污泥處理處置經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過程，其責(zé)任主體也在不斷明確。
2014年新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第51條提到，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的收集、運(yùn)輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場(chǎng)所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。
專家討論指出，污泥處理處置作為污水處理設(shè)施的配套服務(wù)，其責(zé)任主體應(yīng)該是地方政府，地方政府在自由裁量范圍內(nèi)，可以委托城鎮(zhèn)污水處理廠、污泥處理處置企業(yè)或其他專業(yè)公司處置污泥。
城鎮(zhèn)污水處理廠根本不具備污泥處置的條件
經(jīng)過專家討論，城鎮(zhèn)污水處理廠和一般的排污工業(yè)企業(yè)不一樣，一定要把城鎮(zhèn)污水處理廠和一般的排污工業(yè)企業(yè)區(qū)分開。城鎮(zhèn)污水處理廠不直接產(chǎn)生污染物，污水是市政設(shè)施收集來的，城鎮(zhèn)污水處理廠只是替排污者處理收集來的污水，只是在提供一種污染消減服務(wù)。未配備污泥處置設(shè)施的城鎮(zhèn)污水處理廠，不能承擔(dān)污泥處置的法律責(zé)任。
從目前行業(yè)實(shí)踐來看，污水處理廠也是主要負(fù)責(zé)污水的處理處置，以及對(duì)由此產(chǎn)生的污泥做簡(jiǎn)單的基本處理，比如污泥脫水、污泥外運(yùn)。
從專業(yè)角度來講，城鎮(zhèn)污水處理廠也不能處置污泥。在工藝上，城鎮(zhèn)污水處理廠的工藝根本處理不了污泥，也沒有污泥處置設(shè)施，這不是錢多錢少的問題，而是技術(shù)和設(shè)施的問題。污水廠處置污泥還涉及到污泥占地的問題，這不是污水處理廠能夠解決的。而且，城鎮(zhèn)污水處理廠在項(xiàng)目審批的時(shí)候，在批文里一般都會(huì)附加一條：污泥問題另行處置。
特許經(jīng)營(yíng)模式下的城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置
污水處理作為市政公用行業(yè)一直由政府主導(dǎo)，2005年前后，為解決其資金投入巨大問題，政府以特許經(jīng)營(yíng)方式將原本屬于行政體制內(nèi)的污水處理廠剝離，由企業(yè)履行義務(wù)，財(cái)政支付對(duì)價(jià)。但是由于技術(shù)發(fā)展等客觀原因，污水處理副產(chǎn)物——污泥處置設(shè)施并未同步建設(shè)，導(dǎo)致污泥很長(zhǎng)一段時(shí)間處于無(wú)組織排放狀態(tài)，部分城市由市政垃圾填埋場(chǎng)接收或采用集中堆放方式。
由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義上來看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指由權(quán)利當(dāng)局授予個(gè)人或法人實(shí)體的一項(xiàng)特權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)制度之下的城鎮(zhèn)污水處理廠是個(gè)透明體，是受地方政府委托承擔(dān)有限責(zé)任的企業(yè)主體，它的責(zé)任和義務(wù)是由《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定的。
特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的甲方是地方政府，乙方是污水處理企業(yè)，污水處理廠的產(chǎn)權(quán)是地方政府的，污水處理企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，使用污水處理廠的設(shè)備、技術(shù)等為政府處理污水，提供服務(wù)，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。污水處理廠不擁有水的產(chǎn)權(quán)、也不完全擁有污水處理廠的產(chǎn)權(quán)，只是提供勞務(wù)，所以不可能取代甲方責(zé)任主體的地位。
在污水處理廠《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》條款中，關(guān)于污泥的排放及標(biāo)準(zhǔn)條款中規(guī)定，污泥排放應(yīng)滿足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）的要求、污泥脫水后泥餅含水率滿足一定的要求，污泥應(yīng)由乙方負(fù)責(zé)運(yùn)送至甲方指定的污泥堆放場(chǎng)地進(jìn)行堆放，運(yùn)送過程中不得對(duì)周圍環(huán)境造成污染或不良影響。條款中沒有關(guān)于污水處理廠污泥后續(xù)處置的責(zé)任約定，而且，乙方污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是由甲方政府方授予的，污水處理企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，只是使用污水處理廠的設(shè)備、技術(shù)等在為政府處理污水，提供服務(wù)，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。因此，乙方不可能取代甲方責(zé)任主體的地位，污水處置和污泥處置的責(zé)任主體還是政府部門。
未來污泥如何健康發(fā)展？
地方政府是污泥處理處置的責(zé)任主體，關(guān)于污泥的去向，地方政府需要發(fā)揮責(zé)任主體的作用，推動(dòng)污泥行業(yè)的健康發(fā)展。關(guān)于未來發(fā)展，與會(huì)專家提出了幾點(diǎn)建議：
一、政府明確自身責(zé)任主體地位。首先，要盡快解決污泥的欠賬問題，要將這么多年來堆積下來的污泥處置掉，將這部分污泥減量化、無(wú)害化，以免再次對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不良影響；其次，要處理處置新產(chǎn)生的污泥，為污泥找到真正的出路。政府有權(quán)選擇合適的方式進(jìn)行污泥處置，也可以另行委托專業(yè)的污泥處置企業(yè)承擔(dān)污泥處置服務(wù)。
二、加大環(huán)保督察力度，開展污泥專項(xiàng)督查。目前，污泥仍然是地方生態(tài)環(huán)境治理的一個(gè)“死角”，環(huán)保督查取得了一定效果，未來更要加大對(duì)污泥的督查力度，引起地方政府對(duì)污泥處置問題的重視。
三、地方政府要制定污泥專項(xiàng)規(guī)劃。城市本身應(yīng)該規(guī)劃污水處理設(shè)施和污泥處理設(shè)施，但目前絕大多數(shù)城市沒有污泥處理設(shè)施。雖然國(guó)家在每個(gè)五年計(jì)劃中都會(huì)出臺(tái)《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)劃中明確指出污泥的建設(shè)資金，也明確指出地方政府要落實(shí)污泥處理處置的建設(shè)資金，但是真正落實(shí)的卻很少。所以建議地方政府出臺(tái)污泥專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)污泥專項(xiàng)資金的督導(dǎo)和監(jiān)管，保證污泥處置設(shè)施的建設(shè)。
四、明確污泥定價(jià)問題。在污泥定價(jià)上，當(dāng)下污泥處理處置收費(fèi)機(jī)制尚未形成，污泥處理處置設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用也未能和污水處理費(fèi)用同步落實(shí)。政府應(yīng)進(jìn)一步完善污水處理費(fèi)的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，將市政污泥處置費(fèi)納入污水處理費(fèi)價(jià)格體系。
五、明確污泥去向。污泥的處置路線不暢通，目前還未找到合適的出路。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國(guó)已基本形成四大主流技術(shù)發(fā)展路線，但最終都沒有走通，其根本原因是國(guó)家沒有明確的指導(dǎo)方向，大部分城市的污泥仍然無(wú)處可去。目前污泥大部分的處置方式還是填埋，很容易形成二次污染，資源化程度低。
此外，目前關(guān)于污泥處置的相關(guān)法律還缺失，在法律、法規(guī)等方面也需要不斷完善，從法律層面上保護(hù)企業(yè)和公民等各方主體的合法權(quán)益。另外，在污泥處置出現(xiàn)問題的時(shí)候，企業(yè)也有社會(huì)責(zé)任去提醒政府需要盡快完善相關(guān)的規(guī)劃、計(jì)劃和設(shè)施建設(shè)，更好地保護(hù)自己。
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