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《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》于1997年3月1日起施行，至今已23年有余，2018年進(jìn)行了“微調(diào)”。日前，生態(tài)環(huán)境部表示，該部正在認(rèn)真調(diào)研論證、廣泛征求各方意見，研究起草該法修訂草案建議稿。
近日，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家委員會(huì)委員、天津大學(xué)法學(xué)院教授孫佑海接受民主與法制社記者專訪，就環(huán)境噪聲污染防治法的修改提出了自己的建議。
噪聲污染概念需重新界定
環(huán)境噪聲污染防治法第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境噪聲，是指在工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、交通運(yùn)輸和社會(huì)生活中所產(chǎn)生的干擾周圍生活環(huán)境的聲音。本法所稱環(huán)境噪聲污染，是指所產(chǎn)生的環(huán)境噪聲超過國(guó)家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象。”它規(guī)定了噪聲的來源、噪聲影響的內(nèi)容以及違規(guī)達(dá)成的條件。孫佑海認(rèn)為，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該法對(duì)噪聲污染的界定需要進(jìn)一步補(bǔ)充。“與現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法相配套的環(huán)境噪聲排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)已不能涵蓋現(xiàn)有的全部污染源種類。在社會(huì)生活噪聲中，它僅對(duì)文化娛樂場(chǎng)所和商業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的噪聲排放做了規(guī)定。”孫佑海說，這是修法需解決的問題之一。
孫佑海認(rèn)為，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法未對(duì)噪聲競(jìng)合排放進(jìn)行明確，即如果城市某個(gè)區(qū)域有多個(gè)未超標(biāo)噪聲源疊加排放，且整體超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)該怎么辦？現(xiàn)有立法未明確，未來修法可以考慮將其納入調(diào)整范圍。
孫佑海表示，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法的規(guī)范重點(diǎn)仍落在城市噪聲防治上，但目前有的企業(yè)將廠房遷移到農(nóng)村或郊區(qū)地帶，導(dǎo)致農(nóng)村噪聲污染加劇。這也是該法修訂時(shí)需要注意的一個(gè)方面。
此外，修法時(shí)除注重噪聲污染對(duì)人身的干擾外，還可以考慮將噪聲對(duì)造成財(cái)產(chǎn)損害的情形納入規(guī)制，如噪聲污染造成動(dòng)植物死亡、受驚，給所有權(quán)人帶來財(cái)產(chǎn)損失等情形；還可以考慮將沒有超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)但實(shí)際嚴(yán)重干擾公眾生活的情形納入規(guī)制。
“科學(xué)界定噪聲污染概念是修訂完善環(huán)境噪聲污染防治法的基礎(chǔ)。”孫佑海說，噪聲污染的界定可以通過借鑒地方立法經(jīng)驗(yàn)，找到“超標(biāo)”“擾民”兩個(gè)要件中的邏輯結(jié)合點(diǎn)，科學(xué)界定噪聲污染。
孫佑海表示，還可以考慮將新污染源納入調(diào)整范圍。在規(guī)范環(huán)境噪聲污染的界定范圍時(shí)充分考慮廣場(chǎng)舞排放的噪聲，居民樓內(nèi)電梯、水泵、氣泵等設(shè)備排放的噪聲，房屋裝修排放的噪聲，低頻噪聲以及拖拉機(jī)、貨車、航空器等帶來的交通噪聲污染等。
應(yīng)進(jìn)一步健全相關(guān)制度
孫佑海認(rèn)為，現(xiàn)行環(huán)境噪聲污染防治法應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控制度、監(jiān)督管理制度、公眾參與制度。“環(huán)境噪聲污染是一種具有間接性、臨時(shí)性、緩慢性的感覺污染、物理性污染，因此，環(huán)境噪聲污染防治法應(yīng)注重強(qiáng)化噪聲污染的預(yù)防。”
孫佑海建議，將環(huán)境噪聲污染防治列入城市規(guī)劃，加強(qiáng)噪聲污染的宏觀防控，確立噪聲污染的預(yù)防優(yōu)先原則，對(duì)不能滿足噪聲環(huán)境要求的城市建筑和建設(shè)項(xiàng)目，不準(zhǔn)許其投入生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)。對(duì)空調(diào)、航空器等設(shè)備排放的噪聲值設(shè)置具體標(biāo)準(zhǔn)，在源頭上控制產(chǎn)品噪聲排放，將全部污染源納入環(huán)境噪聲污染防治法的調(diào)整范圍。設(shè)立噪聲污染名錄制度，有針對(duì)性地進(jìn)行分類治理。
環(huán)境噪聲污染防治法第6條規(guī)定，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)境噪聲污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級(jí)公安、交通、鐵路、民航等主管部門和港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)交通運(yùn)輸和社會(huì)生活噪聲污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。
孫佑海認(rèn)為，目前，我國(guó)環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)管體系初具雛形，但具體責(zé)任劃分還不夠明晰，建議健全環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)督管理制度，明確各部門的具體責(zé)任，促進(jìn)各部門之間高效、“無縫”協(xié)作治理。設(shè)立統(tǒng)一的主管部門，對(duì)下級(jí)協(xié)作治理出現(xiàn)的問題，主動(dòng)干預(yù)，指定管轄和治理，提高噪聲污染治理的權(quán)威和效率。同時(shí)，建議地方各級(jí)部門將噪聲污染治理效果作為部門考核的重要內(nèi)容之一，使地方噪聲污染防治工作實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。
在公眾參與制度方面，孫佑海建議，通過“以案說法”等方式提高公民環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)公民和基層組織積極參與噪聲污染防治和監(jiān)督工作；針對(duì)社會(huì)生活類噪聲污染的防治，通過立法，積極鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道配合生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)噪聲污染進(jìn)行監(jiān)管，積極鼓勵(lì)居委會(huì)、村委會(huì)等基層自治組織通過制定基層噪聲污染防治公約等方式，協(xié)助政府部門共同治理和監(jiān)管。
孫佑海還建議，進(jìn)一步完善噪聲污染排放有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)全民監(jiān)督、全民參與，健全噪聲污染訴訟參與機(jī)制，為噪聲污染的受害人提供及時(shí)、有效的法律保護(hù)，讓個(gè)人和單位可以通過法律手段消除排放噪聲的行為、維護(hù)自身合法權(quán)益。
建議細(xì)化法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制
孫佑海建議，修訂環(huán)境噪聲污染防治法時(shí)，細(xì)化噪聲污染行為的法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，借鑒“按日計(jì)罰”處罰方式，增強(qiáng)處罰力度。“新環(huán)境保護(hù)法首次提出‘按日計(jì)罰無上限’規(guī)定，可以按日計(jì)罰直至企業(yè)破產(chǎn)，原則上對(duì)罰額沒有上限規(guī)定，這就增加了企業(yè)的違法成本。2015年8月修訂通過、2016年實(shí)施的大氣污染防治法也借鑒了‘按日計(jì)罰’處罰。目前，也有省份對(duì)噪聲污染進(jìn)行‘按日計(jì)罰’。環(huán)境噪聲污染防治法可以借鑒這種處罰方式。”孫佑海說。
孫佑海建議：“由于噪聲污染本身的特性，在治理過程中，應(yīng)當(dāng)遵循多種法律責(zé)任共治的原則，綜合運(yùn)用民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任來應(yīng)對(duì)噪聲污染。”
孫佑海表示，民事方面，充分考慮噪聲污染造成財(cái)產(chǎn)損害的情況，遵循有損害就有賠償?shù)脑瓌t，讓加害者承擔(dān)民事責(zé)任。行政方面，建議給予噪聲污染主管部門更多的行政職能和行政處罰手段，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令搬遷、責(zé)令限期治理等，簡(jiǎn)化行政處罰流程，提高行政執(zhí)法的效率。刑事方面，建議設(shè)立環(huán)境噪聲污染罪，對(duì)違反國(guó)家法律、法規(guī)排放噪聲，并造成重大財(cái)產(chǎn)損失或嚴(yán)重危害公眾生命和健康的行為，予以刑事處罰。此外，還可以通過增加民間防治噪聲公約、噪聲治理獎(jiǎng)勵(lì)等手段治理噪聲污染。
孫佑海認(rèn)為，新環(huán)境保護(hù)法首次提出“對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人追責(zé)”規(guī)定，這可以增強(qiáng)法律的權(quán)威和震懾力，建議環(huán)境噪聲污染防治法也借鑒個(gè)人追責(zé)處罰方式，將污染企業(yè)負(fù)責(zé)人和監(jiān)管不力的政府部門負(fù)責(zé)人納入法律責(zé)任承擔(dān)范圍，加大對(duì)違法排污行為和監(jiān)管不力行為的處罰。

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