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| 標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化高質(zhì)量——環(huán)保領(lǐng)域PPP發(fā)力勢(shì)在必行 |
| （時(shí)間:2020-3-6 8:30:07） |
2月28號(hào)，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》(財(cái)辦金【2020】10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“示范文本”)，編制了污水處理廠網(wǎng)一體化和垃圾處理PPP項(xiàng)目合同示范文本，來推動(dòng)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化運(yùn)作。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，在示范文本的助力之下，PPP對(duì)于國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板領(lǐng)域項(xiàng)目的實(shí)施以及國(guó)家“穩(wěn)投資”目標(biāo)預(yù)期的實(shí)現(xiàn)將會(huì)產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用，也預(yù)示著疫情后國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目合同體系規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化工作將更上一個(gè)臺(tái)階。
釋放國(guó)家推進(jìn)PPP強(qiáng)烈信號(hào)
污水及垃圾處理項(xiàng)目的市場(chǎng)化改革可追溯到上世紀(jì)90年代，2002年原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部和環(huán)保總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》拉開了污水及垃圾處理行業(yè)進(jìn)入全面市場(chǎng)化改革的序幕。
全程參與此次示范文本編制的北京市中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家周蘭萍告訴記者，自2016年財(cái)政部頒行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》明確要求在垃圾處理、污水處理領(lǐng)域探索開展“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式以來，污水及垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速。2017年，財(cái)政部等四部委又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，進(jìn)一步明確要求政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式且政府參與的途徑限于PPP模式，形成了以社會(huì)資本為主的污水及垃圾處理PPP市場(chǎng)，以PPP模式推動(dòng)污水及垃圾處理相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的作用開始顯現(xiàn)。
強(qiáng)烈信號(hào)的釋放，預(yù)示著今年P(guān)PP環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)力勢(shì)在必行。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家孟春表示，在這樣的背景下，結(jié)合這兩個(gè)領(lǐng)域PPP模式自身的特點(diǎn)，示范文本的制定，能夠?yàn)槲鬯幚砗屠幚韮蓚�(gè)領(lǐng)域PPP模式的合同結(jié)構(gòu)提供統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的參考，這有利于提高交易效率、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、保證PPP項(xiàng)目規(guī)范操作，加快PPP項(xiàng)目落地，盡快產(chǎn)生投資效果，2020年環(huán)保發(fā)力勢(shì)在必行。
除了學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)＜彝猓瑢?duì)PPP市場(chǎng)動(dòng)態(tài)判斷極為敏銳的咨詢領(lǐng)域的專家也認(rèn)為，環(huán)保PPP領(lǐng)域?qū)㈦S著示范文本的發(fā)布邁上新臺(tái)階。
上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長(zhǎng)、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家張燎認(rèn)為，2月連發(fā)“PPP系列文”充分體現(xiàn)了財(cái)政部鼓勵(lì)利用PPP模式防控疫情、補(bǔ)短板穩(wěn)增長(zhǎng)的決心，彰顯了財(cái)政部支持PPP模式繼續(xù)作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域重要供給方式、長(zhǎng)期規(guī)范運(yùn)作的信心，這無疑是對(duì)當(dāng)前略顯低迷的PPP市場(chǎng)的激勵(lì)和加持。
大岳咨詢有限公司總經(jīng)理、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家金永祥認(rèn)為，示范文本強(qiáng)化了PPP是政府重要的政策選項(xiàng)，有助于恢復(fù)地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢公司對(duì)PPP的信心。示范文本的推出意味著財(cái)政部推進(jìn)PPP的政策信號(hào)是強(qiáng)烈的，在新冠疫情的背景下，示范文本的推出尤其有特殊意義，疫情過后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)將成為重中之重，大力發(fā)展PPP將成為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要舉措。
畢馬威企業(yè)咨詢(中國(guó))有限公司總監(jiān)、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家李煒認(rèn)為，得益于《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》等政策推動(dòng)，污水處理、垃圾處理成為目前PPP市場(chǎng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，針對(duì)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域出臺(tái)合同示范文本，將有助于指導(dǎo)各地更規(guī)范推進(jìn)兩個(gè)領(lǐng)域的PPP實(shí)踐。
兼顧存量增量，強(qiáng)調(diào)有效投資
示范文本在合同體系、條款內(nèi)容、適用范圍等方面都具有其鮮明的特征，以體現(xiàn)國(guó)家PPP宏觀政策精神，用于規(guī)范化管理和指導(dǎo)污水及垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)作，符合當(dāng)前PPP項(xiàng)目和污水、垃圾行業(yè)實(shí)踐的主流做法。
周蘭萍認(rèn)為，此次示范文本的亮點(diǎn)是合同體系同時(shí)兼顧行業(yè)慣例和項(xiàng)目個(gè)性，條款內(nèi)容以新建項(xiàng)目為主，兼顧存量。示范文本的合同體系安排，總結(jié)了當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并借鑒了污水處理廠網(wǎng)一體化和垃圾處理PPP示范案例中的優(yōu)秀成果，其中的《合作協(xié)議》和《承繼協(xié)議》內(nèi)容具有普適性，可進(jìn)一步適用于所有PPP項(xiàng)目。
“與此同時(shí)，考慮到污水處理廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)服務(wù)上的特殊性，在聽取了行業(yè)內(nèi)專家的專業(yè)意見后，示范文本中將運(yùn)營(yíng)服務(wù)協(xié)議作為污水處理文本的組成部分進(jìn)行單獨(dú)簽署，而在垃圾處理文本中則將運(yùn)營(yíng)服務(wù)條款合并于PPP項(xiàng)目合同中予以體現(xiàn)，以同時(shí)兼顧行業(yè)慣例和項(xiàng)目個(gè)性。”周蘭萍說。
孟春表示，除了以示范文本的形式促使項(xiàng)目加快落地速度外，示范文本還強(qiáng)調(diào)了實(shí)行“污水處理廠網(wǎng)一體化”，即在新增投資的同時(shí)強(qiáng)調(diào)盤活存量資產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮有效投資。
“在過去的基建投資中，各地都形成了龐大的管網(wǎng)資產(chǎn)，但許多管網(wǎng)資產(chǎn)與污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)分離；不僅運(yùn)營(yíng)效率低下，還造成了地方債務(wù)的過重負(fù)擔(dān)。在推動(dòng)以PPP模式實(shí)施污水處理廠網(wǎng)一體化后，不僅水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率提高，并且能夠?qū)⒐芫W(wǎng)從債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目資產(chǎn)，大大降低了短期的財(cái)政壓力以及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”孟春說。
談及示范文本條款內(nèi)容如何達(dá)到新建項(xiàng)目為主同時(shí)兼顧存量的預(yù)期時(shí)，周蘭萍告訴記者，在內(nèi)容安排上，污水處理廠網(wǎng)一體化和垃圾處理PPP項(xiàng)目合同都以新建項(xiàng)目為主，同時(shí)考慮到污水處理項(xiàng)目在實(shí)踐中已存在不少存量項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的案例，因此在污水處理PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)上采用了“合同標(biāo)準(zhǔn)條款+特殊條款”的設(shè)計(jì)，即對(duì)于新建污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目可直接適用標(biāo)準(zhǔn)條款；對(duì)于存量污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目在適用標(biāo)準(zhǔn)條款基礎(chǔ)上，以特殊條款代替或增補(bǔ)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)條款內(nèi)容。
示范作用影響深遠(yuǎn)
示范文本的發(fā)布，除了進(jìn)一步推動(dòng)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作外，其示范作用更為深遠(yuǎn)。
北京大學(xué)PPP研究中心執(zhí)行主任兼秘書長(zhǎng)、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家鄧冰認(rèn)為，在PPP逐步進(jìn)入大規(guī)模推廣應(yīng)用階段，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化PPP項(xiàng)目合同對(duì)于新項(xiàng)目的規(guī)范和合規(guī)具有十分重要的引導(dǎo)和支撐作用，相信示范文本發(fā)布之后，會(huì)有越來越多的行業(yè)推出類似的標(biāo)準(zhǔn)化合同范本，這將為PPP的行穩(wěn)致遠(yuǎn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家王守清認(rèn)為，示范文本不僅給相關(guān)PPP項(xiàng)目提供了標(biāo)準(zhǔn)化合同模板，也可為其它類型PPP項(xiàng)目提供借鑒，在我國(guó)PPP法律制度體系建設(shè)方面更是邁出了寶貴的一步，有利于構(gòu)建PPP相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、指南、項(xiàng)目文本五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化文件體系。
王守清告訴記者，一個(gè)健全的PPP法律和制度體系對(duì)PPP的規(guī)范實(shí)施非常重要，我國(guó)目前缺乏PPP法律，也沒有跨部門的PPP專門機(jī)構(gòu)，特別是在PPP運(yùn)作中最重要的界定各方責(zé)權(quán)利和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合同缺乏，給項(xiàng)目層面的操作帶來不少困難。這是不足之處。所幸的是，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委等中央部委這幾年出臺(tái)了一些相關(guān)條例、政策和指南，解決了部分問題。
“這次財(cái)政部組織各方，在我國(guó)二三十年特別是近年來的相關(guān)實(shí)踐和2004-2006年原建設(shè)部的五類合同示范文本與2018年中國(guó)招標(biāo)協(xié)會(huì)合同示范文本的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多輪研討，發(fā)布了經(jīng)驗(yàn)比較成熟的示范文本，意義重大。”王守清說。
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